EL PLAN DE EMPLEO COMO POLÍTICA DE DESARROLLO DE CAPITAL HUMANO

Adolfo Hernández Gordillo

Jefe de Área de Formación Ocupacional. Instituto Nacional de Empleo.

En el presente artículo se presentan las Directrices del Plan de Acción para el Empleo del Reino de España de 1998, siguiendo las establecidas por la Comisión Europea. Son 19 Directrices, agrupadas en 4 pilares: mejora de la empleabilidad, desarrollo de la emprenditorialidad, adaptabilidad de empresas y trabajadores, e igualdad de oportunidades. Para cada una de ellas, se presenta el contenido de la directriz, así como un conjunto de datos estadísticos, y de los objetivos o metas previstas. La meta principal consiste en mejorar la empleabilidad de un millón de desempleados, mediante acciones de formación, empleo, u orientación. La primera actividad consistirá en una entrevista en profundidad. Tras presentar el Plan, se plantean una serie de comentarios sobre posibles carencias o insuficiencias.

In the present article are presented the Guidelines of the Action Plan for the Employmente of the Kingdom of Spain 1998, continuing established them by the European Commission. They are 19 Guidelines, grouped in four pillars: Employability, Entrepreneurship, Adaptability and Equal Opportunities. For each one of they, it is presented the content of the guideline, as a set of statistic data, and of the objectives or anticipated goals. The principal goal consists of improving the employability of a million of unemployed, through training actions, employment or guidance. The first activity will consist of a in depth interview. After presenting the Plan, areoutlined a series of commentaries on possible lack or insufficiencies.

1998 fue un año importante en la definición y aprobación de políticas vinculadas al desarrollo del capital humano en España: el Consejo de Ministros aprobó en marzo el Nuevo Programa Nacional de Formación Profesional, y en abril el Plan Nacional de Acción para el Empleo en 1998, en cumplimiento de los Acuerdos del Consejo Europeo Extraordinario sobre el Empleo, celebrado en Luxemburgo en noviembre de 1997.

Dado que recientemente se ha publicado un número monográfico de la Revista de Psicología del Trabajo y Organizaciones , el número 3 del volumen 13 correspondiente a 1997, dedicado a la Formación en España, en el que se recoge integramente el Nuevo Programa Nacional de Formación Profesional, no se abordará en el presente artículo un comentario extenso de su contenido. Sin embargo, dado que el Plan de Acción Nacional para el Empleo del Reino de España no ha sido divulgado entre los psicólogos, se intentará efectuar una presentación que incluya datos de referencia.

LA ADOPCIÓN DE LA POLÍTICA DE EMPLEO COMO POLÍTICA COMUNITARIA

No ha sido fácil incluir la política de empleo entre las políticas comunitarias. El Consejo Europeo de Copenhague (junio 1993) debatió un primer documento ("Al alba del siglo XXI. Orientaciones para la renovación económica de Europa") en el que se reconocía que las políticas macroeconómicas sanas son necesarias pero no suficientes para abordar el problema del paro, sino son acompañadas de reformas estructurales y acciones específicas por el empleo. Ahí surgió el concepto de una estrategia global de empleo a medio y largo plazo cuyo diseño se encargó a la Comisión Europea.

La respuesta de la Comisión Europea fue el famoso Informe Delors, o Libro Blanco sobre el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo, presentado al Consejo Europeo de Bruselas (diciembre 1993). Su principio básico era que las reformas estructurales en los sistemas nacionales de empleo y en los mercados de bienes y servicios tienen la misma prioridad que una estrategia macroeconómica sana. La estrategia propone tres líneas básicas de acción interdependientes:

- Estrategia macroeconómica dirigida a conseguir un crecimiento económico fuerte, estable y duradero, por ejemplo, una política presupuestaria orientada a disminuir el déficit público, compatible con una reestructuración del gasto público orientado hacia la inversión en infraestructuras y capital humano, y a las políticas activas de mercado de trabajo.

- Políticas y reformas estructurales para mejorar la competitividad y el desarrollo de sectores de futuro (tecnologías de la información, biotecnología, sector audiovisual). Aquí se contemplaba el desarrollo de redes transeuropeas en el área del transporte y la energía.

- Reformas en los sistemas nacionales de empleo y políticas de mercado de trabajo, para incrementar la capacidad de creación de empleo. En este apartado el Libro Blanco recoge diversas propuestas: favorecer la flexibilidad laboral interna a la empresa; aumentar la oferta de trabajo a través de inversión en capital humano; reducir el coste total del trabajo de baja cualificación; potenciar la intervención activa y eficiente de las administraciones públicas en el mercado de trabajo; y favorecer el desarrollo de nuevas actividades potencialmente ricas en creación de empleo, los famosos "yacimientos de empleo".

Tras el Libro Blanco, fue el Consejo Europeo de Essen (diciembre 1994), el que fijó los elementos básicos de la estrategia común para el empleo:

1) Cinco objetivos prioritarios:

- aumentar y mejorar la inversión en capital humano y formación profesional,

- aumentar la intensidad en empleo del crecimiento económico,

- reducir los costes no salariales del trabajo,

- aumentar la eficacia de las políticas de mercado de trabajo,

- prestar una atención preferente a los grupos más afectados por el paro: jóvenes sin cualificación, parados de larga duración, trabajadores de más de 45 años, mujeres en paro.

2) Concepto de un Plan Plurianual de Empleo, elaborado por cada Estado miembro.

3) Seguimiento y evaluación de las estrategias nacionales mediante informes conjuntos de empleo, que se remitirán a cada Consejo Europeo de invierno, para la elaboración de un informe sobre el empleo conjuntamente por el Consejo (Ministros de Economía y Trabajo) y la Comisión.

En el caso español, el Programa de Empleo del Reino de España fue aprobado por el Consejo de Ministros del 15 de septiembre de 1995.

En abril de 1996, Santer, Presidente de la Comisión, propuso un Pacto de Confianza por el Empleo, que entre otras medidas proponía utilizar recursos presupuestarios disponibles a nivel comunitario para hacer esfuerzos adicionales en favor del Empleo, en Investigación y Desarrollo, las PYME y las Redes Transeuropeas, así como reafirmaba la importancia del diálogo social, tanto nacional como europeo, como un elemento clave. Santer no consiguió los objetivos presupuestarios, pero su documento consiguió reafirmar el consenso sobre una estrategia común de empleo.

El Consejo Europeo de Dublín (diciembre 1996) hizo un nuevo balance recogido en la Declaración de Dublín sobre el Empleo. Entre otras medidas y acuerdos, se creó el Comité de Política de Empleo y del Mercado de Trabajo, para asistir al SocMin (Consejo de Ministros de Asuntos Sociales), y se encargó a un comité de política fiscal (Grupo Monti) profundizar en el análisis del impacto de la fiscalidad en el empleo.

Finalmente, el Consejo Europeo de Amsterdam (junio 1997), acordó incluir un capítulo sobre el empleo en el nuevo Tratado de Amsterdam. Así, si el Tratado de Maastricht está asociado a la política de convergencia para llegar a la Unión Monetaria y a la moneda única, el Tratado de Amsterdam se asociará a la inclusión del empleo como política comunitaria "materia de interés común".

Este rápido repaso muestra cómo ha ido cuajando paso a paso la idea de una estrategia común por el empleo a nivel comunitario, que ha quedado reflejada en las Directrices para el empleo aprobadas en el Consejo Extraordinario de Luxemburgo (noviembre 1997).

El procedimiento es el siguiente:

1) La Comisión elabora el proyecto de directrices para 1998 (octubre 1997)

2) El Consejo las aprueba (noviembre 1997).

3) Los Estados miembros elaboran sus planes nacionales de acción para el empleo, incorporando las directrices y fijando los plazos. Dichos planes deberán presentarse a la Comisión en abril de 1998.

4) El Consejo Europeo de Cardiff (junio 1998) conoce los Planes nacionales. En la segunda mitad del año, previo dictamen del Comité de Empleo y del Mercado de Trabajo, el Consejo examinará la forma en que los Estados miembros han aplicado las directrices en su política nacional.

5) El Consejo y la Comisión elaborarán, a partir del examen anterior, un informe sobre el empleo en la Comunidad y sobre las medidas adoptadas por los Estados miembros para aplicar su política de empleo, basándose en las Directrices de 1998. Este informe se presenta al Consejo Europeo de Viena (diciembre 1998).

6) La Comisión elabora el proyecto de Directrices para 1999 antes del 15 de octubre de 1998.

7) El Consejo Europeo de Viena (diciembre 1998), aprueba las Directrices para las políticas de empleo en 1999.

8) Se contará con los interlocutores sociales, tanto a nivel nacional como comunitario en todas las fases.

DIRECTRICES PARA EL EMPLEO EN 1998

Las Directrices para el Empleo en 1998, se articulan en cuatro pilares: mejorar la capacidad de inserción profesional, desarrollar el espíritu de empresa, fomentar la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas y reforzar la política de igualdad de oportunidades. Cada pilar se desagrega en directrices, dando lugar a un total de 19. Por limitaciones de espacio no se abordarán con la misma amplitud todas las directrices, y se irán presentando éstas acompañadas de las medidas contempladas en el Plan español. En todo caso, las líneas fundamentales del Plan español son:

- Mantenimiento y profundización del diálogo social.

- Incremento decidido de las políticas activas de empleo.

- Impulso de una cultura empresarial en el que las PYMES tienen un papel determinante.

- Desarrollo del Nuevo Programa Nacional de Formación Profesional.

- Potenciación de la estabilidad en el empleo y reducción de la tasa de temporalidad.

- Apoyo decidido a la modalidad de contratación estable a tiempo parcial.

- Reducción selectiva de costes no salariales del trabajo para determinados colectivos de trabajadores.

- Reorganización del tiempo de trabajo en el marco de la negociación colectiva.

- Fomento de la incorporación efectiva de la mujer al mercado de trabajo.

- Consolidación de políticas activas dirigidas a discapacitados.

- Mejora de los Servicios Públicos de Empleo.

Estas líneas de actuación se concretan en tres objetivos básicos:

1. Actuar sobre 1 millón (992.000) de personas desempleadas.

2. Promover un plan de apoyo al primer empleo de modo que autónomos y profesionales contraten su primer empleado.

3. Impulsar la regulación adecuada del trabajo a tiempo parcial estable.

Tras esta presentación de las líneas y objetivos fundamentales del Plan español conviene entrar en la presentación concreta de las directrices.

MEJORAR LA CAPACIDAD DE INSERCIÓN PROFESIONAL

Combatir el desempleo juvenil y prevenir el desempleo de larga duración

En un plazo no superior a 5 años, que podrá ser más largo en aquellos Estados con una tasa de desempleo particularmente elevada, los Estados miembros tomarán las medidas para:

- ofrecer una nueva oportunidad a todos los jóvenes antes de que hayan pasado 6 meses en paro, mediante formación, reciclaje, prácticas laborales, de empleo o cualquier otra medida que pueda favorecer su inserción profesional.

- ofrecer asimismo la posibilidad de un nuevo comienzo a los desempleados adultos antes de que hayan pasado 12 meses en paro, por alguno de los medios mencionados o, en términos más generales, mediante un seguimiento individual de orientación profesional.

Estas medidas preventivas y de inserción deberían combinarse con medidas de reinserción de los desempleados de larga duración.(Directrices 1 y 2).

Quizás sea el momento de presentar algunos datos comparativos entre la situación en España y en el conjunto de la Unión Europea.
Ver Tabla 1.

Llama la atención que en la década de los 70 la tasa de paro de España y la UE fuera muy similar, mientras en la década de los 80 la tasa de paro de España (tasa de paro estimado por la EPA), pasara a duplicar la de la UE, situación que se ha venido manteniendo a lo largo de los años 90, con pequeñas oscilaciones.

El siguiente cuadro presenta las características comparativas de los desempleados entre España y la UE, con datos de 1995.
Ver tabla 2.

Merece la pena que profundicemos en el paro juvenil. De 1994 a 1997 la tasa de paro juvenil ha descendido del 44,5 al 38,1, dicho en cifras absolutas de un 1.209.000 a un 1.004.100. De ellos el 50,3% no ha trabajado anteriormente, y el 49,7% sí. Y respecto al tiempo en paro (EPA IV trimestre 1997) el 55,8% lleva menos de 12 meses, el 20,5% lleva de 12 a 24 meses, y el 23,7% lleva más de 24 meses en paro. Por otra parte la tasa de paro varía por sexo y grupo de edad:
Ver tabla 3.

Con los datos anteriores, parecería que el dato más negativo para España sería el del desempleo juvenil. Sin embargo, si hacemos proyecciones demográficas en un horizonte de 15 años podría ser el menos problemático, incluso aunque no se adoptaran medidas: la media de avance de población activa en los 10 últimos años ha sido de 192.000 personas, partiendo de la irrupción en el mercado de cohortes medias de 660.000 nacidos 18 años antes. En los próximos 16 años, las cohortes medias serán de 439.000, y su efecto sobre los activos puede ser de un descenso anual medio de 29.000 personas. Por otra parte, la implantación plena del nuevo sistema educativo diseñado en la LOGSE (1990), implicará con bastante probabilidad un incremento de la escolarización de ese grupo de edad.

Por su parte las características de los parados por sexo y tiempo de búsqueda de empleo, sería la siguiente (EPA IV trimestre 1997):
Ver tabla 4.

A partir de todos estos datos el objetivo para 1998 es atender 992.000 demandantes de empleo, mediante acciones de formación, empleo y orientación, de los que 725.000 serán nuevos demandantes de empleo, jóvenes antes de permanecer 5 meses en situación de desempleo, y adultos antes de permanecer 11 meses, y 227.000 aquellos demandantes, jóvenes o adultos, que ya han superado dichos meses. La siguiente tabla presenta las cifras:
Ver tabla 5.

El punto de partida consistirá en efectuar una entrevista en profundidad a todos los demandantes de empleo no ocupados, tras la cual se ofrecerá a cada uno la acción de mejora de la empleabilidad que mejor le vaya, siendo las prioridades generales facilitar formación adecuada a los menores de 25 años, y acceso al empleo a los mayores de 25.

El resumen de acciones según tipología , presupuesto y actores se presenta en la siguiente tabla:
Ver tabla 6.

Tras esta presentación de algunos datos claves para situar la problemática, retomamos la presentación de las Directrices.

Sustituir medidas pasivas por medidas activas

Cada Estado miembro se esforzará por incrementar sustancialmente el número de personas que pueden acogerse a medidas activas capaces de facilitar su inserción profesional. Para aumentar el porcentaje de desempleados a los que se ofrece formación o cualquier otra medida similar, cada Estado se marcará, un función de su situación de partida, un objetivo de aproximación progresiva a la media de los 3 Estados miembros que mejores resultados hayan obtenido en este ámbito, y como mínimo del 20%.(Directriz 3).

La evolución del gasto público en políticas de mercado de trabajo en España ha tenido la siguiente evolución:
Ver tabla 7.

En 1996 se recupera la distribución porcentual de 1988, tras superar la grave crisis de destrucción de empleo de los años 92 a 94, y tras la reforma de la Ley 22/92. Si comparamos el gasto en Políticas de Mercado de Trabajo, tanto Activas como Pasivas en porcentaje del P.I.B. en la Unión Europea y España, encontramos que en 1995, el gasto promedio en la UE fue del 4,5% del PIB, correspondiendo el 1,9% a políticas activas, y el 2,6% a políticas pasivas. En España el gasto fue del 3,1%, de los que el 0,6% correspondió a políticas activas, y el 2,5% a políticas pasivas . En 1997, ese gasto descendió: el gasto total fue del 2,5%, de los que 0,6% políticas activas, y 1,9% políticas pasivas, en concreto 484.900 millones a las políticas activas y 1,5 billones a las políticas pasivas.

Según lo anterior parece claro que hay que hacer un esfuerzo importante para incrementar la dotación presupuestaria de las políticas activas. Sobre el total de beneficiarios de políticas de mercado de trabajo, el 33,9% corresponde a beneficiarios de políticas activas, frente al 66,1% de beneficiarios de políticas pasivas. En concreto, según datos de diciembre de 1997, la tasa de cobertura bruta de protección por desempleo fue del 49,9%. En cifras absolutas ello suponía 1.225.795 beneficiarios en total, de los que 518.874 beneficiarios de prestaciones contributivas, y 706.921 beneficiarios de prestaciones asistenciales, incluyendo 190.969 eventuales agrarios.

En un artículo reciente (Toharia , 1997), y a partir de datos de la EPA de los años 1987-1996, se detectaba que entre los varones los porcentajes de perceptores que no son parados oscilan entre el 20 y el 30%. En el caso de las mujeres, las cifras son más elevadas y se acercan algunos años al 40%. Las razones de no ser parados son o porque no están buscando empleo, o porque no están disponibles para trabajar. En el mismo artículo se presentan diversas investigaciones que demuestran que las prestaciones por desempleo inciden negativamente, y de forma muy significativa, en el proceso de salida del paro hacia el empleo.

Respecto a la tasa de cobertura de formación, con datos de 1996, nos encontramos que la tasa de cobertura de alumnos del PLANFIP sobre parados registrados fue del 9,3%. En 1997, si sumamos los alumnos del PLANFIP (195.000), de los contratos formativos (incluidos los alumnos trabajadores de las Escuelas Taller y Casas de Oficio, 97.607),y de las CC.AA. (164.425), nos encontramos que la tasa de cobertura pasaría al 22% sobre el paro registrado. Si la tasa de cobertura se calculara sobre el paro estimado (EPA), nos encontraríamos con que la tasa de cobertura sería del 14%. Y todo ello teniendo en cuenta que en los datos de las CC.AA. faltan los correspondientes a las Comunidades Autónomas de Andalucía y Cataluña.

El objetivo es que el gasto en políticas activas de empleo sea del 28,4% en 1999 y del 31,4% en el 2000. Por otra parte se contempla la puesta en marcha de un nuevo Programa "Talleres de Empleo", concebido como programa mixto de empleo-formación dirigido a desempleados mayores de 25 años en nuevos yacimientos de empleo de interés social que sean promovidos por Entidades Públicas o Privadas sin ánimo de lucro.

Fomentar un planteamiento de cooperación

En este punto se insta a los Interlocutores Sociales, según sus respectivas atribuciones y ámbitos de actuación, a celebrar acuerdos para aumentar las posibilidades de formación, experiencia profesional, períodos de prácticas u otras medidas que faciliten la capacidad de inserción profesional. Por otra parte, los Estados miembros y los interlocutores sociales se esforzarán por desarrollar posibilidades de formación permanente.(Directrices 4 y 5).

Sin ninguna duda este último punto se viene desarrollando intensamente en España. Tanto el primer Acuerdo de Formación Continua (1992), como el segundo Acuerdo, y el Acuerdo Tripartito firmado entre los Interlocutores Sociales y los Ministros de Trabajo y Educación (1996), supuso y está suponiendo una auténtica revolución en el volumen de trabajadores que participan en acciones de formación continua. Así el año 1996 participaron 1.257.071 trabajadores en acciones de formación continua, lo que supuso atender al 18% de los asalariados del sector privado.

En relación a esta directriz hay que hacer mención al Nuevo Programa Nacional de Formación Profesional (1998-2002), cuyos pilares o principios son:

- La Formación Profesional como inversión en capital humano.

- La integración de la Formación Profesional con las políticas activas en clave comunitaria.

- La participación de las Comunidades Autónomas, junto con la Administración General del Estado y los Agentes Sociales, dentro del Consejo General de Formación Profesional.

- La creación del Sistema Nacional de Cualificaciones. Para ello se constituirá el Instituto Nacional de las Cualificaciones.

Para 1998 la previsión total de beneficiarios de actuaciones de formación profesional asciende a más de 2,5 millones, de los que 1,5 serán beneficiarios de formación continua.

Facilitar la transición de la escuela a la vida laboral

Se mejorará la eficacia de los sistemas escolares a fin de reducir sustancialmente el número de jóvenes que abandonan prematuramente la escuela. Asimismo se deberá dotar a los jóvenes de una mayor capacidad de adaptación a las transformaciones tecnológicas y económicas, y de cualificaciones que correspondan a las necesidades del mercado de trabajo, creando o desarrollando en su caso sistemas de aprendizaje.(Directrices 6 y 7).

A pesar del aumento espectacular de la escolarización en los últimos años, incluyendo la ampliación por ley (LOGSE 1990) en dos años de la escolarización obligatoria, que pasó de 8 a 10 años, pasando la edad de finalización de los 14 a los 16 años, aún son muchos los jóvenes que abandonan antes de tiempo o que no obtienen los resultados necesarios para obtener el Graduado Escolar. Con datos de la EPA (1er Trimestre 1996) entre los 738.600 jóvenes entre 16 y 19 años que no seguían estudios y se habían incorporado al mundo laboral, lo que suponía el 27,5% de los jóvenes de ese grupo de edad, es decir, el 72,5% continuaba estudiando, un 21,4% se clasificaba como sin estudios (3,5%) o con estudios primarios (17,9%), en cifras absolutas 158.060 jóvenes.

Con datos del IV trimestre de la EPA, el número de jóvenes de 16-24 años que forman parte de la población activa, y se clasificaban en el apartado de sin estudios o estudios primarios era de 334.600, de los que 135.330 estaban en paro.

A estos colectivos se dirigen diversos programas, tanto promovidos por la autoridades educativas, los programas de garantía social, como por la autoridades laborales, en particular el programa de Escuelas Taller y Casas de Oficio. También los antiguos contratos de aprendizaje, actuales contratos para la formación, atienden a este tipo de jóvenes. Sobre 647.726 contratos de aprendizaje, celebrados desde el 8/12/93 al 30/9/97, el 3% correspondía a jóvenes sin estudios o estudios primarios, alcanzando el 19,1% de los jóvenes con certificado de escolaridad, es decir que han completado la escolaridad obligatoria sin éxito.

Respecto al otro punto, por parte del MEC se ha hecho un esfuerzo importantísimo para renovar por completo su oferta formativa de formación profesional, conforme al nuevo diseño establecido en la LOGSE, teniendo en cuenta los requerimientos del sistema productivo. Adicionalmente, la inclusión en el curriculum de un módulo obligatorio de formación en centro de trabajo, debería incrementar en el futuro la inserción de los formados por esta vía.

Sin embargo, hay un dato que debería provocar una reflexión importante. Mientras en la UE, de los jóvenes que continuan estudiando al finalizar la escolaridad obligatoria un 41% elige la vía del bachillerato y el 59% elige la vía de la formación profesional, en España ocurre exactamente lo contrario : el 59% elige el bachillerato y el 41% la formación profesional (datos del curso 1993-94). Como corolario señalar que en aquellos países en los que un porcentaje mayor de los jóvenes eligen la formación profesional, y ésta se realiza en estrecho contacto con las empresas (aprendizaje, sistema dual alemán), el porcentaje de jóvenes parados es el menor comparativamente: Alemania, 78% de los jóvenes elige la vía de la F.P., y su tasa de paro es del 9,6, frente a una media comunitaria del 21,8 (1996).

Respecto al aprendizaje en España, tenemos que esforzarnos para que la nueva figura del contrato de la formación, establecida por el R.D. Ley 8/1997, de 16 de mayo, de medidas urgentes para la mejora del mercado de trabajo y el fomento de la contratación indefinida, que recoge lo acordado previamente por las Organizaciones Sindicales y Empresariales en el Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad del Empleo , tenga más éxito que el anterior contrato de aprendizaje, cuya definición e implantación tuvo una oposición radical por parte de las organizaciones sindicales ("contrato de aprendizaje= contrato basura").

DESARROLLAR EL ESPÍRITU DE EMPRESA

Facilitar la creación y gestión de empresas

Los Estados miembros velarán por reducir sustancialmente los gastos generales y las cargas administrativas de las empresas, sobre todo de las PYME, en particular las relativas a la contratación de más trabajadores. A su vez, fomentarán el trabajo por cuenta propia, para lo que se estudiarán los obstáculos existentes con miras a reducirlos, en particular en lo que respecta a los regímenes fiscales y de seguridad social, al empleo por cuenta propia y a la creación de pequeñas empresas.(Directrices 8 y 9).

Respecto al empleo por cuenta propia conviene tener presente la siguiente información estadística (1994):
Ver tabla 8.

Se observa claramente que España está 7 puntos por encima de la media comunitaria en esta figura, que abunda sobretodo en los países del sur : Grecia, Italia, Portugal, España e Irlanda, que es una excepción.

Respecto a esta directriz se contemplan una serie de medidas de carácter legal, administrativo y financiero: ventanilla única, promoción de los mercados de capital riesgo y de las Sociedades de Garantías Recíprocas,etc. Pero la iniciativa más innovadora es la Iniciativa "Primer Empleo", que pretende fomentar la contratación de un primer empleado por los aproximadamente 1,9 millones de autónomos y profesionales sin asalariados existentes en España.

Por otra parte, los Segundos Acuerdos de Formación Continua incluyen por primera vez entre los beneficiarios de sus ayudas a los autónomos. Asimismo continuarán los programas para la promoción del empleo autónomo, mediante asistencia técnica y subvenciones, principalmente.

Aprovechar las oportunidades de creación de puestos de trabajo

Se examinarán los medios para aprovechar plenamente las posibilidades que ofrece la creación de puestos de trabajo a nivel local, en la economía social y en las nuevas actividades ligadas a las necesidades aún no satisfechas por el mercado, estudiando, con objeto de reducirlo, los obstáculos que los frenen. (Directriz 10).

Éste es un tema importante, que tiene como antecedente claro el Programa I.L.E. (Iniciativas Locales de Empleo), y que recibió su espaldarazo a nivel comunitario en el Libro Blanco de Delors sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo. En España se han efectuado diversos estudios para analizar el potencial económico y de empleo (Univ. Complutense 1996.Informe para la Comisión Europea; y Centro de Estudios de la Fundación Tomillo 1996), y se han aprobado por parte de la Comisión Europea diversos Proyectos, al amparo del artículo 10 del FEDER, y del artículo 6 del FSE.

El INEM viene interviniendo en esta línea a través de los Programas ILE, Escuelas Taller y Casas de Oficio, y Convenios con Corporaciones Locales, entre otros, pero no cabe duda que habrá que intensificar el esfuerzo en esta línea.

En este apartado se utilizarán como indicadores de seguimiento los siguientes:

- Número de Cooperativas y de Sociedades Anónimas Laborales creadas.

- Cooperativas de Trabajo Asociado y Empresas de Inserción Social creadas.

- Datos relativos a Iniciativas Locales de Empleo y Nuevos Yacimientos de Empleo.

Adaptar el régimen fiscal para hacerlo más favorable al empleo

Partiendo del dato de que en la UE en el período entre 1980 y 1995, los impuestos y gravámenes obligatorios sobre el empleo pasó del 35% al 42%, se establece que cada Estado miembro se fijará el objetivo, en la medida necesaria y en función de su nivel actual, de reducir progresivamente la carga fiscal total y , cuando proceda, el objetivo de reducir progresivamente la presión fiscal sobre el trabajo y los costes no salariales del trabajo, en particular del poco cualificado, sin poner en entredicho el saneamiento de la hacienda pública ni el equilibrio financiero de la seguridad social. Se examinará , si ha lugar, la conveniencia de crear una tasa sobre la energía o sobre las emisiones contaminantes, o cualquier otra medida fiscal. (Directrices 11 y 12).

En este momento en España, el tipo de cotización al régimen general de la Seguridad Social es el 37,2, del que la empresa aporta el 30,8 y el trabajador el 6,4. La tabla siguiente presenta una breve panorámica sobre la situación en otros países (1996):
Ver tabla 9.

Se observa una gran disparidad entre países, siendo especialmente llamativos los casos de Irlanda y el Reino Unido. Respecto al peso de las cotizaciones, España se sitúa 1 punto por debajo de la media de la UE. Sin embargo, respecto al peso relativo de lo que aportan empresarios y trabajadores se observan diferencias significativas.

Sin embargo hay que tener presente, de un lado , el Pacto de Toledo, que ha definido hasta el año 2.000 el horizonte de la Seguridad Social en sus grandes magnitudes. De otro, por parte del Mº de Trabajo se ha establecido que no caben en este momento rebajas generalizadas en las aportaciones a la Seguridad Social, sino en todo caso bonificaciones o incentivos para determinados colectivos con especiales dificultades de inserción, en la línea de lo existente. Como se sabe, las últimas decisiones del Ministerio han ido en la línea del Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad en el Empleo, primando la conversión de contratos temporales en indefinidos, y favoreciendo la contratación estable de determinadas categoría de desempleados: jóvenes entre 18-29 años, parados de larga duración, mayores de 45 años y minusválidos.

Una de las medidas analizadas fue la de reducir los tipos del IVA sobre los servicios intensivos en mano de obra. El Gobierno español ha considerado que dicha reducción no resulta oportuna.

FOMENTAR LA CAPACIDAD DE ADAPTACIÓN DE LOS TRABAJADORES Y DE LAS EMPRESAS

Modernizar la organización del trabajo.

Por una parte, se insta a los interlocutores sociales a negociar en particular a escala sectorial y en las empresas, acuerdos para modernizar la organización, incluidas las fórmulas flexibles de trabajo, con el fin de aumentar la productividad y la competitividad de las empresas y de alcanzar el equilibrio necesario entre flexibilidad y seguridad. Dichos acuerdos podrán versar sobre el cómputo anual del tiempo de trabajo y de las horas extraordinarias, el fomento del trabajo a tiempo parcial, la formación permanente y la interrupción de la actividad profesional.

Por otra, cada Estado estudiará la conveniencia de introducir en su legislación tipos de contratos más adaptables. (Directrices 13 y 14).

Respecto a este punto, hay que volver a citar el Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad del Empleo, que revisaba los tipos de contratos existentes en España, y abordaba el problema que a juicio de los interlocutores sociales era más importante: el de la excesiva temporalidad. Por su parte el Gobierno asumió los objetivos del Acuerdo, mediante dos Reales Decretos Leyes: el 8/1997, de 16 de mayo, de medidas urgentes para la mehora del mercado de trabajo y el fomento de la contratación indefinida, y el 9/1997, de 16 de mayo, por el que se regulan incentivos en materia de Seguridad Social y de carácter fiscal para el fomento de la contratación indefinida y la estabilidad en el empleo.

Para ver hasta qué punto era significativa la temporalidad en los contratos, podemos tener presente las siguientes cifras comparativas:
Ver tabla 10.

Si bien la media comunitaria sube dos puntos en el decenio considerado, hay países que reducen su tasa de temporalidad (Portugal, Alemania), otros que la mantienen (Reino Unido), otros que la incrementan ligeramente (Suecia, Francia, Holanda, Italia), y sólo España más que duplica su cifra, incrementando su porcentaje en 18 puntos.

Sin embargo, veamos que pasa en los contratos a tiempo parcial:
Ver tabla 11.

España está a menos de la mitad de la media comunitaria, y a 30 puntos del país con mayor tasa de contratos a tiempo parcial (Holanda). En todo caso, se observa que en todos los países se han incrementado los contratos a tiempo parcial en el decenio considerado, aunque haya sido en incrementos diferentes. Parece claro que éste es un camino que merece la pena explorar en España.

Respecto al tema de la jornada laboral, tiempo de trabajo y horas extraodinarias, el Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad del Empleo, recogía en su claúsula 6, "Tiempo de trabajo y empleo", que "Durante el primer año de vigencia del presente Acuerdo, las partes firmantes del mismo consideran necesario y oportuno estudiar todo lo relacionado con la gestión del tiempo de trabajo, la duración y la redistribución de la jornada, orientada a contribuir a la mejor evolución del empleo y del funcionamiento de las empresas".

Por ello, la postura del Gobierno es que es un asunto que debe ser negociado por los interlocutores sociales, partiendo de la realidad de cada sector y de cada empresa, y no algo que pueda ser impuesto unilateralmente por vía normativa.

La principal medida prevista es la incentivación del contrato estable a tiempo parcial.

Apoyar la capacidad de adaptación de las empresas

Para aumentar los niveles de cualificación dentro de las empresas, los Estados reconsiderarán las trabas, en particular las de tipo fiscal, que dificultan la inversión en recursos humanos y, en su caso, ofrecerán incentivos fiscales o de otra índole para el desarrollo de la formación en la empresa; examinarán también toda normativa nueva para cerciorarse de que contribuye a reducir las trabas al empleo y a incrementar la capacidad del mercado laboral de adaptarse a los cambios estructurales económicos. (Directriz 15).

En este apartado hay que señalar los tres Acuerdos firmados en diciembre de 1996, bien entre los Interlocutores Sociales, bien entre éstos y el Gobierno, a saber:

- II Acuerdo Nacional de Formación Continua.

- Acuerdo Tripartito sobre Formación Continua.

- Acuerdo de Bases sobre la Política de Formación Profesional.

No voy a extenderme en ellos, pero si señalar que se ha pasado de 300.000 participantes en acciones de formación continua en 1993, primer año de aplicación de los primeros Acuerdos (diciembre 1992), a 1.257.071 en 1996, y una previsión de 1.560.000, para 1998. Por otra parte, en estos nuevos Acuerdos se han ampliado los colectivos afectados, en particular los trabajadores autónomos,y los acogidos al régimen especial agrario de la seguridad social, entre otros.

Sin embargo, es cierto que está aún por abordar el punto de los incentivos fiscales a la formación, tema que ya se planteaba en el Libro Blanco de la Comisión Europea, "Enseñar y Aprender. Hacia la Sociedad del Conocimiento", que como objetivo quinto establecía "Conceder la misma importancia a la inversión en equipamiento y a la inversión en formación".

Respecto al punto en general, recordar otro Acuerdo , el Acuerdo Interconfederal sobre la Cobertura de Vacíos, que permite una modernización importantísima en la estructura de categorías profesionales, la movilidad funcional, y la estructura salarial, que puede incidir favorablemente en esa capacidad de adaptación de las empresas, junto con la formación continua.

REFORZAR LA POLÍTICA DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES.

Combatir la discriminación entre hombres y mujeres

Los Estados se esforzarán por reducir la desigualdad entre las tasas de desempleo de hombres y mujeres, para lo cual apoyarán activamente el aumento del empleo de las mujeres y combatirán la infrarrepresentación de la mujer en ciertos sectores de actividad y profesionaes y su excesiva representación en otros. (Directriz 16).

Efectivamente, los últimos datos disponibles reflejan esta peor situación comparativa de las mujeres en el mercado de trabajo. La tasa de actividad de las mujeres es de 37,8, frente a 63,1 de los hombres (EPA IV Trim. 1997). La tasa de ocupación es de 27,2, frente a 53,4 de los varones. La tasa de paro es de 28, frente a 15,4, e incluso en el paro registrado, la tasa femenina es de 18,1, frente a 9,7 de la masculina.

Hay que señalar, que con datos de 1996, las mujeres han representado el 55% de los alumnos del PLANFIP, y que se han efectuado algunas experiencias con resultados alentadores para que las mujeres se orienten y formen en especialidades no tradicionales de las mujeres.

Por tanto, el objetivo es aumentar la tasa de ocupación femenina, reducir su tasa de desempleo, mejorar la calidad de su empleo e incrementar su presencia en las ocupaciones en las que se encuentran subrepresentadas.

Conciliar la vida laboral con la vida familiar

Los Estados se esforzarán por incrementar, allí donde existan necesidades no satisfechas, las posibilidades de acceso a servicios de guardería y de asistencia. (Directriz 17).

Las medidas previstas incluyen ya sea el incremento del sistema de servicios sociales y de los servicios de ayuda a domicilio, ya la modificación de la legislación laboral en línea con la Directiva Comunitaria de permisos parentales.

Facilitar la reincorporación al mercado de trabajo

Los Estados prestarán especial atención a la situación de las mujeres y de los hombres que desean reincorporarse a la vida activa remunerada tras una ausencia y, a tal fin, estudiarán la manera de suprimir progresivamente los obstáculos que dificultan esa reincorporación.(Directriz 18).

Se contemplan medidas de información y asesoramiento, y formación.

Favorecer la inserción de los minusválidos en el trabajo

Los Estados prestarán especial atención a las dificultades que puedan experimentar las personas minusválidas para incorporarse a la vida activa. (Directriz 19).

En este apartado se desarrollarán las líneas de actuación incluidas en el Plan de Medidas Urgentes para la Promoción del Empleo de las Personas con Discapacidad, aprobado por el Consejo de Ministros el 3 de octubre de 1997. En concreto ya se ha señalado que en 1998 se pretende atender a 40.000 discapacitados, suponiendo ello una previsión presupuestaria de 23.000 millones.

ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES

a) Es enormemente positivo que el empleo se haya incorporado al Tratado de Amsterdam como política comunitaria. La Guía para el Empleo 1998, es un avance importante, pero insuficiente, para identificar políticas y objetivos a alcanzar. Entre los objetivos no se establecen metas de creación de empleo y de disminución del desempleo.

b) El Plan de Empleo de España 1998 plantea metas ambiciosas, en particular en el primer pilar ‘capacidad de inserción profesional’. Sin embargo, los objetivos están expresados más en términos de qué dinero se va a gastar, o a cuantos desempleados se van a atender, que en términos de resultados esperados.

c) La ejecución del Plan se va a encontrar con la dificultad añadida de que la principal institución encargada de la gestión del plan, el INEM, se encuentra en una profunda crisis derivada de su proceso gradual de transferencia a las CC.AA. Por su parte, las CC.AA. tienen que ir asumiendo las nuevas funciones, y formando a sus propios cuadros.

Lo anterior puede ocasionar problemas de coordinación, de dificultad de disponer de datos estadísticos, y sobre todo de cara al futuro, de transferencia de buenas prácticas. No está claro qué estructura va a acumular la experiencia para luego diseminarla.

d) Si bien algunos objetivos están expresados en términos cuantitativos, no se ha establecido un buen sistema de indicadores, por lo que será dificil una evaluación rigurosa del Plan. Sería necesario avanzar en esta dirección, es decir, ir estableciendo un buen sistema de indicadores.

e) Por último, el Plan carece de un diagnóstico cuidadoso de las características específicas de los diversos colectivos de desempleados, y por ello no plantea programas específicos para cada tipo de colectivo. Es decir, está orientado a lo macro, cuando los resultados se obtienen en lo micro. Por poner un ejemplo, en el Plan no hay ninguna referencia a cuál es el nivel de literacia de los desempleados españoles .

Bibliografía

Toharia, Luis. (1997): El sistema español de protección por desempleo. Papeles de Economía española, 72, pp. 192-213.

Material adicional / Suplementary material

Tabla 1. Evolución de la tasa de Paro en España y la UE

Tabla 10. Temporalidad de los Contratos.

Tabla 11. Contratos a tiempo parcial.

Tabla 2. Características de los Desempleados (% del Nº Total)

Tabla 3. Variación del Paro respeto a la Edad.

Tabla 4. Parados por Sexo y Tiempo de busqueda

Tabla 5. Nuevas Incorporaciones.

Tabla 6. Resumen de acciones según tipología.

Tabla 7. Evolución del Gasto Público en políticas de mercado.

Tabla 8. Empleo por cuenta propia.

Tabla 9. Regimen de Cotización.